培训讲稿

2020-08-01 10:36:46 浏览次数：

　统一思想

　提高认识 扎实推进 河南 集体 林 权制度 改 革 工作 邓建钦 （2011 年 1 月 14 日）

　30 多年前，一场由农民发起的耕地包产到户，一举解决了全国人民的温饱问题。30 多年后，一场仍然起源于基层探索、来源于农民创造的集体林权制度改革，为推进农村全面小康社会建设注入了新的活力。集体林权制度改革是对我国农村生产关系的一次大调整，是我国农村系列改革的继续和深化，被誉为继解放之初的土地改革、改革开放之初的家庭联产承包责任制之后的“第三次土地革命”。为使大家对这项 只有起点没有终点的复杂工程有一个全面了解，进而统一思想，提高认识，确保我省今年基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，我讲三点。

　一、林改 是创新集体林业经营体制机制的动力 1. 林地的潜力巨大。在我国,林地的产权属性和耕地一样，都是属于农村集体所有，在农民的生计经济中都占有重要的地位。据有关部门的权威测算，我国农村集体林业资源总经济价值至少高达 2 万亿元以上。在中国现有的土地面积中，耕地约有 18 亿亩，而林地却有 43 亿亩，相当于耕地面积的 2.4 倍，其中属于农村集体所有的林地约有 25 亿亩。而在全国 2000 多个县（市）中，有 1500 多个是山区县（市），

　山区人口占全国总人口的 56%，而山区又是贫困人口聚集的林区，拥有 90%以上的森林资源，有 490 多个国家级贫困县分布在山区。要解决好中国的“三农”问题，必须同时解决好“三林”问题。据国家林业局研究，目前我国的林地亩均产出只有 22 元，仅为耕地的３%，其中自然蕴含着巨大的发展潜力。而要解放林业生产力，其根本途径是实行集体林权制度改革，最大限度地调动亿万农民精心经营林业的积极性。这是 2003 年国家决定实施农村林改工作的基础和前提。

　 2. 林改 探索 从未停止 。其实，建国至今，中国对林地经营制度改革的探索一直没有停止过，其改革总体上经历了四个阶段：第一次，1950—1953 年，伴随着解放后的土地改革，分山分地；第二次，1953—1958 年，互助合作，山林、土地入社，人民公社化；第三次，1960—1966 年，落实“四固定（劳力、土地、耕畜、农具）”政策，山林初步确权，提出“谁种谁有”；上个世纪 80 年代前后，当中国开始实施举世闻名的农村土地联产承包责任制改革时，原本一直被重视的林地却仍然基本维持原有的制度，并没有随之进行彻底变革。虽然 1984 年国家在局部地区推行“林业三定（稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制）”改革，但是这次改革涉及的面非常小，改革的深度也远谈不上彻底，有很大的局限性，主要表现为划定的自留山不仅数量很少，而且其产权主体也没有真正落实到位。和改革前的耕地制度一

　样，在此次林改之前，林业土地制度实施中普遍存在着产权不清、经营主体缺位等体制性障碍，制约了林业地区农村经济社会的进一步发展。这是促使国家进一步推进林改的最直接的动因之一。

　 3. 第五次林改意义深远。2003 年，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》的颁布实施，标志着中国新一轮林改正式启动实施。按照国家林业局的改革进度安排，此次林改涉及全国 57%的森林面积。林改的目标是建立“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度。

　 和一般的制度变革不同，在试点阶段，林权改革基本延用《森林法》和《农村土地承包法》的相关条文规定，国家相关部门并没有再专门出台针对林改的指导性政策文件，因此福建等试点省所推行的林改基本上是属于一种探索性质的改革。此次林改的目的是本着“让经营者有其山，植树者受其益，务林者得其利”的原则，积极探索建立适应社会主义市场经济要求的林业经营管理体制，建立以农村集体经营组织内部家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的集体林业经营体制，提高林业的集约经营水平。主要内容包括明晰所有权、放活经营权；开展林权登记、发换林权证；建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制；深化林业配套改革、落实林木经营者对林木的处置权和收益

　权等四个方面。

　 由于新一轮的林改涉及面广，改革力度大，触及到林地制度的深层体制问题，是一种全新的制度创新探索，因此被认为是“继家庭联产承包责任制后的又一项重大突破”。所以中共中央、国务院在总结南方少数省份 5 年试点经验的基础上，于 2008 年 6 月正式出台了“关于全面推进集体林权制度改革的意见”。标志着中国第五次集体林权制度改革的全面启动、第三次土地改革的正式开始。这次林改将带来林业管理体制、运行机制的大变革，变革的突出标志是 将原来的 森林 资源管理 转 变为 森林 资源和 资产 双重管理 ， 将以往 森林资源的 管理对象 从 小班 转变为 家庭。因此林业内部管理机构、林业的法律法规都要发生相应变化。

　二、林改工作成效突出 1. 决策层面高度重视。从中央层面看，远的不说，近几年对林改工作可谓力度大、层次高，三年有三个大举措，2008年出台十号文件，2009 年召开中央林业工作会议，2010 年又召开了全国林改百县经验交流会。中央领导胡锦涛、温家宝、回良玉等多次调研林改、并对林改工作作出批示。国家有关部门大力支持林改，纷纷出台政策措施。国家发改委财政部增加林改工作经费，提高公益林补助标准，启动造林、种苗、抚育等补贴试点，人民银行等 5 部门出台了支持林改的抵押贷款、森林保险指导意见。统计、档案部门也采取措

　施支持林改。

　2. 全国林改工作进展顺利。经过几年的努力，福建、江西、辽宁、浙江、河北、安徽、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南等 22 个省（区、市）基本完成了明晰产权、承包到户的改革任务，其他省（区、市）正在全面推进改革。截止 2010 年底，全国已完成林改确权面积 22.36 亿亩，占总面积的 81.69%；重新核发全国统一林权证的集体林地18.02 亿亩，占总面积的 65.84%；共发放林权证 6419 万本。林业支持保护制度、林业金融支撑制度、林木采伐管理制度、林权保护和流转制度、林业社会化服务体系等方面的建设不断推进和完善。实践证明，林改充分激发了农民兴林致富积极性，有效激活了林业生产要素潜能，呈现出资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的可喜局面。

　3. 我省林改 工作 总体良好。我省集体林权制度改革工作大致经过了三个阶段。一是调查摸底阶段。2006 年底，省林业厅组织调研组对全省 56 个县 115 个乡（镇）170 个行政村的集体林经营状况进行重点调研，基本摸清了全省集体林地的基本情况。当时上报的的集体林地面积是 6788 万亩，其中山区 5555 万亩，平原区 1233 万亩。二是林改试点阶段。从 2007 年起，省林业厅分区域、有重点地开展林改试点，每个省辖市选择一个乡（镇），每个县（市、区）选择 1 个村组织开展试点工作，为林改的全面铺开积累了经验。三是

　林改全面启动阶段。2007 年 11 月，省政府出台《关于深化集体林权制度改革的意见》（豫政［2007］82 号），全面启动我省林改工作。三年来，我们按照“先易后难，重点突破”的总体思路，把林改与林业生态省建设紧密结合，同步推进，取得了积极成效。主要表现如下：

　第一，林权管理常设机构取得突破。2007 年 1 月，省林业厅成立了林改领导小组，组成了林改办公室，专门负责全省的林改工作；2008 年 6 月，省政府成立了以刘满仓副省长为组长的省林改领导小组，19 个省直单位为成员，2010 年又调整为 22 各成员单位；2010 年 7 月，在省林业厅的内部机构改革时，正式组建了“农村林业改革发展处”，编制 8人，负责林业改革和产业发展工作。随后，信阳市、漯河市林业局成立了负责林业改革发展的常设科室，陕县、内乡、汝阳、修武、灵宝、卢氏、博爱、嵩县八县市成立了常设的林权管理中心。最近，信阳市浉河区根据林改工作的需要，由编委下文，在 12 个乡镇组建由林业局直管的乡镇“森林资源管理站”。

　第二，林改力度进一步加大。2010 年是我省林改力度最大的一年。7 月 9 日，省政府在信阳市召开全省集体林权制度改革现场会，会议参观了浉河区的林改成果，刘满仓副省长对全省林改工作做了全面总结，对下一阶段林改工作进行了安排部署。国家林业局林改领导小组副组长黄建兴、国家

　林业局林改司司长张蕾到会并做了重要讲话，对我省坚决贯彻落实“以分为主”的做法给予了充分肯定。12 月 9 日，省政府在郑州召开了全省林改工作经验交流会，王照平厅长汇报了全国林改百县经验交流会精神、通报了我省林改工作进度、提出了下步工作建议，5 个先进县市区介绍了经验，两个进度慢的县市领导作了表态发言，刘满仓副省长作了重要讲话。

　第三，主体改革取得了较大进展。截至目前，全省通过家庭承包和其他经营形式明晰集体林地产权 6450 万亩，为集体林地总面积的 95%，办证面积 4815 万亩为林改面积的71%，发证 231 万本，调处纠纷面积 66.6 万亩，占纠纷的 68%。

　第四，深化改革有了一定突破。省政府发布了《河南省森林资源流转管理办法》；人民银行郑州中心支行等五部门联合下发了《关于进一步做好我省集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的实施意见》；重点生态公益林补偿和造林补助标准提高，降低了育林基金征收比例。

　第五，林改档案建设工作起步良好。林改档案是集体林改工作的真实记录，是稳定农村家庭承包经营制度的重要保证，是维护林权权利人合法权益的有效证据，是建立健全现代林业产权制度的重要基础。省林业厅和省档案局通力合作，联合制定了《河南省集体林权制度改革档案管理办法》，联合在栾川县召开了全省林改档案建设现场会；洛阳市的所

　有市县都建成了高标准的林改档案室，整理档案 12 余万卷。

　我省集体林权制度改革中也有一些不容忽视的问题：

　一是思想认识不统一。有些地方领导干部对林改工作的重要性认识不到位，高位推动力不强，相关部门支持力度不够；少数地方片面强调“均股、均利”的林改形式，普遍采取“分股不分山、分利不分林”的方法，但没有理事会和理事会章程，一切还是村干部说了算，一个村民小组一本林权证；还有的认为林改会诱发各种矛盾，不愿搞，等待观望；还有些地方认为林改是临时性工作，把林地分给农民就行了，没有看到林改工作的长期性、复杂性，造成林改工作无机构、无专人、无经费；有些地方村组干部怕林改后失去权力，强迫实行“以包代改”、“以卖代改”的有偿林改，将林地承包给一些大户，承包费由村委使用，个别县大户承包面积占集体林地的 60%以上；还有的把集体林权制度改革误认为是造林机制的改革，认为当地没有林改任务。存在以上问题的主要原因是当地政府对中央10号文件精神学习不够，林业主管部门宣传政策不到位，“以分为主”的关键没有抓住，建立现代林业产权制度的目的不明确。

　二是林改质量待提高。有些地方摸底调查不认真，家底不清，林地面积几套数据；有的林改方案简单，不结合当地实际，不具操作性；有的工作程序不规范：表决投票时当事人不到场，到场没签字，委托人行使权力而没有委托书，该

　公示的没公示，没有完整保存公示的图片资料；还有的林权登记原始表上的面积、户主有涂改现象；还有的林地承包经营合同套用一个模式，内容简单，造林、管护、防火、治虫等森林培育、保护责任不明确；还有的外业勘界不准确，勘测精度不达标，宗地四至界线填写不清楚，四邻未到场、未签字，有的宗地面积误差大，勾图移位，图、表、地不符，内业号重叠；少数地方为了尽快完成发证任务，采取发大证的做法，留下不彻底的尾巴；还有的地方因基础工作不扎实，登记输机后不敢办证、发证；更有的缺乏责任心，盲目加快进度，不审核就办证。

　三是林改档案管理不规范。一些地方对林改档案的重要性认识不够，与当地档案部门缺乏沟通，不知道永久性档案的归档整理要求；一些地方无档案室、无管理制度、无专人、无防火防虫防潮等设备，资料乱堆放，装订不规范。

　四是林权纠纷调处不积极。以往的林地承包经营过程中，由于程序简单、操作随意、合同不完善，造成的林地、林木流转时间过长、面积过大、价格过低的“三过”问题；不少国有林场与毗邻村组边界不明确问题；省与省、县与县、集体林场与周边村组之间、村组与村组之间的边界争议问题在不少地方存在。但是这些地方的政府不主动想办法解决，采取不触及、不过问的态度。

　五是机构人员资金不到位。多数县、乡没有常设的林权

　管理机构，乡镇农办没有专业技术人员，工作经费更少。不适应林改工作要求。

　以上问题各地要对号入座，采取措施认真纠正。

　三、林改工作 前景广阔 ）

　（一）

　“十二五”国家林改规划 内容

　近期国家林业局下发了林改工作的十二五规划（草案），虽然不是正式的，但可以参考。总目标：到 2013 年，全国基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，加大投入，规范管理，健全服务，形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

　具体目标:如期完成明晰产权、承包到户的改革任务。使集体林地家庭承包经营率山区 70%以上、丘陵区 60%以上、平原区 50%以上；基本建立保障林权长期稳定和符合社会主义市场经济发展要求的林权保护管理体系。建立 2000 个林权管理服务中心，2000 个县级标准化林改档案室，1000 个山区农村土地承包仲裁委员会；基本建立符合集体林业特点的林业管理体制和机制。指导建立林业专业合作组织 18 万个，扶持建立 5000 个农民林业专业示范社。

　投资方向：安排林权管理中心专项建设投资；安排林权档案管理标准化建设投资；建立农村土地承包仲裁委员会财政补助制度；安排农民林业专业合作社标准化建设投资。

　( ( 二) ) 我省 1 2011 年工作计划

　1、主要目标 【1】主体改革：2011 年继续推进林改确权到户工作，全面完成明晰产权、承包到户的改革任务。林改面积十万亩以上的 112 个县级单位达到以下指标：

　（1）确权到户率：山区达到 80%以上，丘陵区达到 70%以上，平原区达到 60%以上。（该指标指按人均分的集体林地、林木面积与集体林地、林木面积之比。该指标体现分的程度，是林改工作的重要指标。按人均分包括自留山、责任山、本次林改按人均分、大户承包收益 70%以上均股均利。和他对应的是集体统一经营和其他经营形式）。

　（2）发（换）证率：全部通过网络系统进行办证，全部发放全国统一印制的新版林权证，使发（换）证率达到 90%以上。

　（3）确权准确率：达到 95%以上。(该指标体现确权勘界、登记办证等林改工作质量)。

　（4）档案管理：县级林改档案室达到省级建设标准。在即将出台的《档案管理办法》中有明确规定。

　（5）纠纷调处率：达到 95%以上。该指标体现地方政府对林权纠纷的重视程度，调处力度，调处效果，也是主体改革的重要指标。

　（6）群众满意率：达到 95%以上。该指标不要小视，体

　现整个林改工作的质量，哪个地方如果达不到，说明那个林改有夹生饭，不成功。

　【深化改革】在完成主体改革任务的同时，继续扩大深化改革试点，年底前在全省启动深化改革工作。具体指标是：

　（1）扩大深化改革试点范围，争取每个省辖市至少有一个深化改革试点，全省深化改革试点达到 20 个以上。

　（2）扶持建设县级林权管理中心 10 个。（要求经过县级编制委员会下文、财政全供单位、行使管理职能）。

　（3）指导建设林业专业合作示范社 10 个。

　(4)扶持建设农村土地承包纠纷调处仲裁委员会 10 个。

　（5）指导建设县级林权流转机构 30 个。

　（6）继续指导完善 4 个林改示范区建设。（林业集约经营示范区、林业金融服务改革示范区、林业综合改革示范区、平原林改示范区）。

　2.主要工作内容 （1）确权到户。对主体改革工作进度缓慢的的地方，要加强政策宣传、培训和指导，使其加快进度，保质保量完成改革任务。对主体改革大头落地的地方，指导开展主体改革“回头看”活动。主要看群众是否了解国家林改政策，均分到户率是否达到要求；林改方案是否反映群众的真实愿望，林改程序是否规范，三分之二村民或村民代表是否真正同意；林改程序是否规范，有关资料是否保存；宗地划分是

　否科学，勘界确权是否准确；承包经营合同中是否有造林更新、培育管护、防火治虫、采伐林木、征占林地、流转抵押等内容且是否符合有关法律法规和政策。通过林改回头看活动，查漏补缺，完善程序，把明晰产权、承包到户工作搞得清楚明白，经得起历史的检验。

　（2）主体改革验收。为了确保我省林改工作质量，对林改面积十万亩以上的 112 个县级单位主体改革情况实行全部检查的验收办法。即县级单位在自查的基础上以省辖市为单位向省厅提出书面申请，省厅组织人员进行验收。（具体验收办法另行制定）验收时间定于 2011 年的下半年，要求各省辖市应于 2011 年 11 月底前上报申请。

　（3）制度建设。出台《河南省集体林权制度改革档案管理办法》、《河南省林业专业合作社建设指导意见》、《河南省集体林权制度主体改革验收办法》等。

　（4）业务培训。为提高我省林改工作人员的业务素质，确保林改工作质量，省厅计划年初和下半年对林改面积十万亩以上的县级林业部门和省辖市的主管局长和林改办主任进行两次培训。培训内容包括有关法律法规、政策规定、技术标准、深化改革工作内容及要求等。也希望各省辖市和县市区对基层业务人员和乡村干部进行培训。

　（5）林改宣传。积极配合厅宣传办，制定宣传计划，推荐宣传素材，充分利用各种途径开展林改宣传工作。同时

　加强林改信息工作，及时反映林改工作中有价值的信息，推广各地成功经验。

　（6）档案建设管理。指导建立县、乡、村三级林改档案室。县级要做到有档案室、有档案柜、有四防（防火、防盗、防潮、防虫）设备、有管理人员、有管理制度，规范整理，一村一档，安全保存。县级林改档案室要达到省级标准。

　（7）深化改革试点。对以前安排的林改工作试点逐个进行调查研究，认真分析经验教训，形成阶段性试点总结，推广成功经验，并增加试点内容，扩大试点规模。

　（8）林下经济发展和专业组织建设。通过鼓励和扶持，培育一批在家庭承包经营基础上，发展林下经济和建设林农专业合作组织的典型，用示范带动全省的林下经济和林业专业组织建设工作，促进农村经济快速发展。

　（9）机构建设。指导各地林业部门按照林改后的新形势，转变职能，理顺关系，依法履行对林地承包经营、林权登记、林权流转、林权争议调处等管理和服务职能，鼓励省辖市成立林业改革发展常设机构，扶持县级设立林权管理中心、林权纠纷调处等常设机构，并配备一定数量的专职人员。

　3、保障措施 （1）实行年度目标责任制。省与省辖市、省辖市与县市区、县市区与乡镇要层层签订年度目标责任书，明确主体改革完成的任务量和时限，落实责任。

　（2）实行林改进度通报制。每季度末将各省辖市到县的林改进度指标通报到省、省辖市、县市区主要领导和省林改领导小组成员，引起各级领导重视，争取各级政府支持。

　（3）实行奖励制度。一是省厅计划对完成主体改革任务的先进单位和个人进行表彰；二是省厅对建立县级林权管理、林权纠纷调处仲裁常设机构的进行奖励；三是省厅对深化改革试点成效明显的进行奖励；四是省厅对林业专业合作组织建设成绩突出的给予奖励；五是省厅对县级林改档案建设达到省级以上标准的进行奖励。

　（三）其他工作：

　1、统计报表 统计报表是国家林业局林改司设计的、反映改革进度的一种统计形式。对报表的基本要求：规范、准确、及时。但达到基本要求，首先要重视填报工作，填报人责任心要强，要认真；其次需要懂业务，搞清指标的含义；第三所填数据要有出处，更要符合实际，逻辑关系要清楚，前后时间要对应，不能盲目。

　指标说明中确权发证进展目前是关键内容，以后完善政策进展是重要内容，请大家高度关注。

　2、信息上报 林发处成立以来，各地林改信息上报情况如下：南阳、信阳、安阳三市各 12 条；洛阳、三门峡各 8 条；新乡 6 条；

　焦作、商丘各 4 条；郑州、平顶山、鹤壁、许昌、漯河各 1条；开封、周口、驻马店、济源半年无一条。希望大家加强信息收集报送工作，及时总结好的做法，展示工作成绩，我们及时编发，推广成功的经验。今后将实行信息上报情况季度通报制度。